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行政公益诉讼中检察机关的举证责任分配
来源:本网讯   日期:2020/12/15 10:57:27   点击数:848
  

行政公益诉讼中检察机关的举证责任分配

李玉阁 梁柱龙

摘要:检察行政公益诉讼从试点到全面推进,取得了阶段性成果,但其却面临着缺乏立法支撑、举证责任分配配套机制不完善以及意见不一的困境。为推进检察行政公益诉讼举证责任分配的制度化建设,首先必须认识到行政公益诉讼中检察机关举证责任分配的特殊性,通过确立行政公益诉讼中检察机关举证责任分配原则,从而提出完善建议。

关键词:行政公益诉讼 检察机关 责任分配

自检察机关于2015年7月部署开展行政公益诉讼试点工作起,我国检察行政公益诉讼制度发展经历了 “顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进”五个阶段,行政公益诉讼制度效能取得阶段性成效。但由于立法的滞后性与司法实践的多样性,检察机关提起行政公益诉讼这一制度仍存在不少的问题,如何合理分配检察机关的举证责任便是其中之一。而这一问题不仅关系查清案件事实,影响裁判结果,进而影响行政公益诉讼功能发挥和制度完善。本文将以此为视角进行深入分析与研究,力图对现有举证责任分配制度的问题进行检视,立足于行政公益诉讼中检察机关承担举证责任的特殊性,归纳出行政公益诉讼中检察机关的举证责任分配原则,提出下一步检察机关举证责任分配的完善建议

一、当前行政公益诉讼中检察机关举证责任分配的现状

检察机关既是法律监督机关又是国家司法机关,由其提起公益诉讼与一般诉讼主体提起的民事或者行政诉讼不同,其作为诉讼主体有其特殊性。因此,检察机关在行政公益诉讼中承担何种举证责任,与一般主体提起行政诉讼所承担的举证责任有着怎样联系与区别,司法实践中仍未有统一的意见。

(一)缺乏明确的实体和程序立法支撑

检察行政公益诉讼制度源于国家的顶层设计,其法律授权依据是新修订《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》),但在这部法律中,检察机关应承担的举证责任问题却并未予以明确的规定。因此,在司法实践中,对于检察机关在行政公益诉讼中如何承担举证责任,更多是遵循法律政策以及司法解释的相关规定,目前仅《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(一下简称《检察院实施办法》)第十七条、第十九条、第四十四条、第四十五条、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《人民法院实施办法》)第十二条、第十四条以及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)第二十二条、第二十三条 有所提及。而且在上述的司法解释和规范性文件中,更多是对检察机关在提起行政公益诉讼时应提交的相关材料作出了规定,并未对检察公益诉讼中检察机关的举证责任分配予以说明,只《检察院实施办法》第四十五条中对检察机关承担举证责任的进行了简单罗列。 那么是否可以理解为检察机关应当提交的材料均应归结为其举证责任范畴之内?此外,检察院提起行政公益诉讼基于其属性上的特点,不仅需要对案涉行政行为的合法性及明显不当的合理性进行审查外,而且还应对公益诉讼侵害具体情况进行举证。 而现行规则之中并没有关于相关这方面的明确内容。 但跟据案例来看,因为缺乏统一的解释导致实践中做法并不统一,并不是所有的案件严格按照侵权构成要件的内容进行举证质证, 双方缺少关于关于侵权构成要件进行举证的明确规定,因此需要在相关法律和司法解释上对这方面内容进行确认。再者,《人民检察院实施办法》对于检察机关应当举证的内容表述的相对模糊。《检察院实施办法》没有对检察机关提起行政公益诉讼进行作为与不作为的举证内容区分。在传统行政诉讼中对于原告举责任的内容就进行了作为与不作为的区分,而且单从适用《行政诉讼法》与《民事诉讼法》来看会导致实践中解释的结果不统一, 《检察公益诉讼解释》仅提到作为与不作为违法的表述,但没有对针对作为与不作为进行详细区分。在随后出台的《检察公益诉讼解释》也没有明确区分。总之,现有相关规定除明确要求检察机关履行法定诉前程序,其他只作了原则上的规定,立法缺失导致案件承办检察官无法准确把握举证范围。

(二)举证责任分配配套机制不完善

检察机关对公益受侵害承担举证责任就需要对其内容进行调查取证, 因此调查取证以及鉴定的问题必然会影响行政机关与检察机关之间举证责任应当如何分配的问题。

1)检察机关公益损害鉴定机制不健全

首先,检察机关虽然日常工作中有关于调查取证的工作经验,但是大多都是针对刑事案件,在行政公益诉讼问题上缺乏相应的工作经验, 特别对于鉴定问题上检察机关提内部并没有相关配套机关,委托相关社会组织鉴定费用鉴定费用又相对过高,在办案经费极为有限的情况下检察机关非常为难。 其次,在公益保护案件的鉴定上,并不是所有的地区都存在相应的评估鉴定机构,而且可能存在该鉴定机关被诉行政机关有着千丝万缕的关系, 因此对于鉴定问题上可能出现不公正或者不愿意鉴定的问题。

2)调查取证受阻缺乏刚性制度保障

两高关于检察公益诉讼的司法解释中,对于检察机关的调查核实权的规定,是一种“瑕疵权力”。首先,对于检察机关可以采取的调查核实措施、范围、强度没有规定具体内容,检察机关对于自身拥有的调查核实权属内容存在争议。 实践中,各地在办理公益诉讼案件时,采用的调查核实措施都不一致,大多数集中在查阅、复制卷宗、询问案件关联证人等。 其次,它具有被动性特征,权力的作用发挥很大程度上依赖被调查对象的配合程度。 司法解释规定检察机关在办理公益诉讼案件时相关单位和个人应当配合,但没有明确在单位和个人不配合检察机关调查核实时,应承担怎样的法律责任。而且从民事诉讼监督规则中关于调查取证核实规定可以看出,检察机关的调查取证权与刑事侦查权区别很大, 前者在强度、范围、措施方面均弱于刑事侦查权,不能采取限制人身自由、查封、扣押、冻结等强制措施,唯有依靠相关单位和个人充分配合才可顺利实现。一旦证据持有方不配合取证,检察机关并没有有效制约手段。而现在实践中又出现,部分被调查机关担心检察机关在提起行政公益诉讼的同时,行政机关主要领导和相关负责人员会被检察机关追究一定的刑事责任,因此行政机关对检察机关在行政公益诉讼的调查取证工作方面存在疑虑,并进而不予配合的情况甚至故意隐瞒证据, 从而影响了案件办理整体进度。同时,公益诉讼中检察机关承担的绝对举证责任,又倒逼检察机关必须通过行使调查核实权,才能查清全部的案件事实,否则将会承担败诉的风险,这就形成了一个法律悖论,检察机关承担全部的以行政机关为诉讼对象的诉讼举证责任, 且需要凭借调查核实权这种“瑕疵权力”收集的证据对抗行政权这种“硬性权力”收集的证据,导致司法实践中检察机关办案压力骤增。

(三)实务界与理论界对检察机关的举证责任分配意见不一

当前学界对检察机关提起的行政公益诉讼举证责任的分配主要有两种不同看法:一种观点认为检察机关作为原告提起行政公益诉讼既然被写进了行政诉讼法,那么就应当适用行政诉讼法所确立的举证责任倒置原则,即由被告承担举证责任;另一种观点则认为行政公益诉讼相对于传统行政诉讼而言存在特殊性,它是由代表国家利益的检察机关作为原告向法院提起公益诉讼,原被告均为国家机关且双方所处地位对等,同时检察机关在起诉之前须有充分证据予以支撑。因此,在整个行政公益诉讼中检察机关应承担举证责任。从行政公益诉讼的司法实践来看,如果让检察机关或者行政机关单独承担全部举证责任显然不太合理。探讨行政公益诉讼举证责任配置的合理性,需要从司法实践入手并结合相关法律规定加以探析。

二、行政公益诉讼中检察机关举证责任分配的特殊性

关于检察机关提行政公益诉讼应当提交的材料,在《人民检察院实施办法》以及《人民检察院试点办法》和《人民法院立案登记通知》中都有所涉及。《检察公益诉讼解释》对检察机关应当提交的材料也进行了规定,与《人民法院试点办法》表述基本相同,是对《人民法院试点办法》等规定的一种确认。在上述的规定中,仅《人民检察院实施办法》明确了人民检察院提起行政公益诉讼应承担何种举证责任,但此种举证责任与应提交材料之间存在着怎样的一种关系,究竟是检察机关的举证责任仅局限于举证责任的明确规定抑或应提交材料本身所反映的事实亦是其举证责任之所在,学术界和实务界均未有定论。为此,如若检察行政公益诉讼隶属于行政诉讼,其举证责任又为何如此不同于传统行政诉讼,这一点也恰恰证明检察行政公益诉讼有着不同于传统行政诉讼的法律特性。

检察行政公益诉讼所具有的法律特性,概括起来可谓为“行政性与侵权性的融合”, 因此,在分配检察机关的举证责任时,就不得不考虑这样一种特性的存在。 第一,“行政性”源于诉讼本质。检察行政公益诉讼诉讼构造并未完全脱离于传统行政诉讼,仍然是提起诉讼的主体认为行政机关未履行其法定职责损害特定的权益而提起的诉讼,只不过此时提起诉讼的主体有着不同于一般公民、法人和其他组织的法律因素。这样一种“行政性”也体现在设置检察行政公益诉讼的初衷上,即督促行政机关依法行政,维护国家利益和公共利益。 此外,也体现在现行规定上,即检察机关仍应就符合起诉条件承担举证责任。 第二,“侵权性”源于诉讼目的。检察行政公益诉讼本质上是为弥补现行法律环境下国家利益和公共利益保护之不足而设定的特殊行政诉讼, 是为弥补保护国家利益和公共利益主体缺位而设定的特殊行政诉讼,是为发挥法律监督职能推动行政机关依法行政而设定的特殊行政诉讼。因而,其最为根本的目的在于维护国家利益和公共利益,以免国家利益和公共利益受侵害。检察机关决定提起行政公益诉讼,正是国家利益和公共利益受侵害,无法通过行政手段予以修复而采取的司法手段。 因而,检察行政公益诉讼其所具备的“侵权性”也就不言而喻,民事侵权相关理论也因此引致于检察行政公益诉讼。 第三,检察行政公益诉讼“行政性”与“侵权性”的融合已散见于现行相关规定。无论是《人民检察院实施办法》、《人民检察院试点办法》和《人民法院立案登记通知》抑或是《检察公益诉讼解释》,都在其规定检察机关提起诉讼时应提交的材料以及承担举证责任的事项条文中有所体现。 只是这些规定比较零散,缺乏统一的原则统领。在上述规定中,检察机关仍应就起诉符合法定条件承担举证责任,并提交行政诉讼起诉书,其中行政诉讼起诉书应包含传统行政诉讼起诉条件要求的内容。其次,传统行政诉讼原告符合起诉条件规定于《行政诉讼法》第四十二条,而在检察机关参加的行政公益诉讼则有所区别, 其内容上更加的严格,根据《检察公益诉讼解释》需要提交国家和社会利益受损的初步证明材料以及已经履行了诉前程序而且检察机关拒不履行或者纠正违法行为的材料。检察机关提起行政公益诉讼需要对自己已经履行诉前程序进行证明,且诉前程序的规定存在特殊性。在行政公益诉讼中,检察机关应依法履行诉前程序,向检察机关提出检察建议。再次,根据规定行政公益诉讼应当不仅包含对行政机关的监督,还也应注重对于国家以及社会利益的保护上。因此双方需要围绕着公共利益收到侵害的侵权构成要件的内容上对举证责任进行分配。而行政诉讼法应对行政诉讼规定上未完善之途径,就是可参照民事诉讼上的相关规定,这恰恰为检察机关承担“侵权性”的举证责任留有空间。这是传统行政诉讼举证责任分配上所缺少的内容。

三、行政公益诉讼中检察机关举证责任分配原则

行政公益诉讼中如何分配检察机关和行政机关的举证责任,将深刻影响诉讼目的和诉讼效果的实现,合理分配这种特殊身份主体的举证责任至关重要,应该结合法理、立法精神,对该类诉讼中诉讼当事人的举证责任分配原则进行重新分析考量。要对行政公益诉讼举证责任进行合理分配,就应先理清举证责任分配所遵循原则,笔者认为,应着重考虑以下几个原则:

(一)相对平等原则

在检察行政公益诉讼中,由于双方当事人均为国家机关,且作为公益诉讼起诉人的检察机关属于司法机关,相较于普通民众来说在调查取证上确存在一定有利因素,因此,在考虑检察机关举证责任的分配时可以予以适当的考虑。 但是其中在衡量诉讼双方的诉讼实力时,主要考虑诉讼主体距离证据的远近,以期最大程度地还原案件真实客观的真相, 当诉讼一方易于获取诉讼证据或者该证据为特殊群体掌握,而另外一方对于证据的收集、查实相当困难, 为举证便宜,对于此类证据从诉讼效率出发最好由距离证据较近一方承担提供义务,以平衡双方诉讼实力,实现诉讼效益。但在公益诉讼中,多数案件要求具备专业技能,如环境污染领域,专业技术要求高,检测数据要求多,可能对样本在一个时间段的不同时间点均有不同的规定。而水、大气又具有较强的流动性,这对于非专业领域的检察机关来说调查取证相当困难。 检察机关在发现公益受损后,开始运用法定检察权,收集与被诉行政行为相关的事实证据和法律证据,以在诉讼部分承担主张责任和说服责任。 此时的检察机关和行政机关相比, 在证据收集的便宜程度、距离证据的远近程度、检察权的权力运行范围、介入诉争公益时间等方面综合累计形成的诉讼实力,显然处于弱势地位,所以需要在举证责任分配上处于检察机关综合实力,以求相对平等。此外,“相对平等原则”仍有另外一层内涵,即检察机关起诉时提出的证据材料多寡及其证明力的强弱,决定了被告行政机关应诉答辩时举证责任的承担力度,检察机关提出的证据材料越有利,要求行政机关承担合法性举证责任的强度越大。

(二)诉讼经济原则

司法实践中,检察机关为提起行政公益诉讼往往需要对公益受侵害的事实予以证明,而这一事实的证明多数是依靠鉴定评估得出。关于公益诉讼案件中公益受侵害事实的鉴定和检测,通常需要专业机构、专业人员和专业设备,同时必须为此支付鉴定费、检测费等费用。而此类证据调查收集如果由检察机关来提供,必然会花费大量的人力、物力成本。从诉讼结果上来看,有两种可能:一是检察机关胜诉,由诉讼相对人承担,二是检察机关败诉,高额证明费用就不得不由检察机关来承担。从另一方面来讲,作为被告的企业和行政机关更擅于相关证据的提取、鉴定。因此,为了兼顾效益与公平,避免缺乏专业性而导致诉讼成本的增加,故检察行政公益诉讼中分配举证责任时,充分平衡效益与公平,以耗费最少的司法成本来达到公益保护的目的。

(三)处分受限原则

如前所述,检察行政公益诉讼具有“行政性与侵权性融合”的法律特性,在考虑举证责任分配原则时就应当考虑此种因素。 而“侵权性”则属于民事诉讼纠纷范畴之内,更准确来说,属于《侵权责任法》所管辖之下。 因此,应当将与“侵权性”紧密关联民事诉讼原则充分借鉴于检察行政公益诉讼中。处分受限原则是民事诉讼法的基本原则之一,指的是民事诉讼当事人有权在法律规定的范围内,自由支配和处置自己依法享有的民事权利和诉讼权利。而在检察公益诉讼中应对检察机关的处分诉讼利益进行必要限制,处分受限原则其实是对私权利的认可,普通民事诉讼和行政诉讼,原告当然的具有自由处分权利,但是在公益诉讼中,检察机关实际上代表着国家、社会以及不特定的多数人。在实行处分受限原则下,作为原告的检察机关不能对民事权利和诉讼权利进行完全自由处分,在检察机关作出对己不利的权利处分时,法庭应当对此不予承认。检察机关在未经过特定程序批准和授权的情况下,是必须通过遵循处分受限原则来处分诉讼权利的。

四、行政公益诉讼中检察机关举证责任分配的完善建议

最高人民检察院通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第 45 条规定:“人民检察院提起行政公益诉讼,对下列事项承担举证责任: 1.证明起诉符合法定条件;2.人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实;3.其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。”在上述规定中,只有规定中的第二项内容相对明确,第一项和第三项的内涵相对模糊。对于检察行政公益诉讼中该如何分担举证责任,法律并未明示。检察行政公益诉讼作为一项全新制度,其举证责任的分配,既关系到案件实体的认定,更会影响制度程序功能的发挥。结合司法实践及现有规定,笔者认为行政公益诉讼中检察机关举证责任的分配体系应当从以下几点进行完善:

(一)完善行政公益诉讼检察机关举证责任分配的现行规定

1.明晰检察机关承担举证责任的证明事实

依据主流的诉讼法理论,举证证明的对象通常包括两类: 程序性事实和实体性事实。在检察行政公益诉讼中,检察机关被要求在提起行政公益诉讼前要履行相应的诉前程序,而后若行政机关未履行法定职责造成公益损害,检察机关才能依法提起诉讼,通过司法手段推动行政机关依法履行行政职能。因此,检察机关为证明提起公益诉讼合乎法律规定,就必然需要承担程序性事实证明责任。在程序性事项中,无论是作为类抑或不作为类行政公益诉讼案件,检察机关都应当对以下事项承担举证责任:检察机关作为原告的适格性,行政机关作为被告的适格性, 案件属于相关法律规定的受案范围以及检察机关已依法履行诉前程序向行政机关提出检察建议。具体包括:一是诉讼主体适格证明,尽管行政诉讼法没有明确规定诉讼主体资格的证明,但诉讼提起条件隐含了这一证明事项,需要公益诉讼人证明。。在检察机关提起行政公益诉讼时,就应对其作为适格的公益诉讼起诉人身份予以证明,即必须证明被诉行政行为客观存在,且该行为已造成公益受损,检察机关已获得合法授权。 笔者认为,不同于行政诉讼,对于起诉时被告的要求仅仅是“明确”,检察行政公益诉讼中,检察机关作为专业的司法主体,具有较强的法律运用能力,所以为避免浪费司法资源, 检察机关起诉时被告的要求不仅需要明确,而且应当适格。 所以诉讼主体资格的证明,本文主要是指诉讼被告适格性的证明,检察机关的起诉主体资格根据属地管辖原则不需单独证明, 行政公诉的被告具体指向哪个行政机关,应当由检察机关举证证明其所起诉的被告是承担具体行政管理职责的某一个行政机关或某几个行政机关, 且该行政机关具有法律主体资格。 二是行政机关法定职责的证明。与传统行政诉讼不同,检察公益诉讼中的检察机关应对行政机关法定职责提供证据予以证明,而这并不在传统行政诉讼原告承担的举证责任事项范围之内。这主要是基于公益诉讼的广泛影响性和严谨性,笔者认为检察机关应当提供相关证据。 行政机关的职责一般由法律规定。事实上,在各级政府下发的各类职权清单和“三定方案”会详细列明各个政府部门的职责和义务,如行政机关人员和机构设置安排,这就要求检察机关提供相关文件予以证明。三是已依法履行诉前程序的证明。 检察公益诉讼主要是督促行政机关依法履职,全力保护公益,设置诉前程序的目的,也是为了以最小的诉讼成本实现最大的诉讼利益。因此在进入检察行政公益诉讼程序前,检察机关应当依法履行诉前程序,向行政机关提出履职检察建议,在行政机关拒不纠正违法行为或拒绝履行法定职责时,才可转而采取诉讼措施。因此,检察机关就必然应承担已依法履行诉前程序的举证证明责任,并提供检察建议书、送达回执等法律文书证据。 四是损害事实的初步证明。根据现行司法解释规定,“有具体的诉讼请求和事实根据”这一法定起诉条件是行政诉讼法中明确规定原告应当予以证明的事项,检察机关作为公益诉讼起诉人也不例外。换言之,检察机关违法履职造成公益受损的事实应当由检察机关提供初步证据。如果损害事实不存在,公益诉讼目的和前提也就无从谈起,这样一种证明应当是初步的,只需要启动诉讼程序即可。当然,为做好充分应对庭审准备,检察机关应当充分行使调查核实权进行深入调查,收集证据,形成证据链。这样才可保证在诉讼过程中处于有利地位。

2.明确区分作为类和不作为类行政公益诉讼检察机关承担举证责任的要求

检察机关提起行政公益诉讼举证问题有很多学者提出进行作为和不作为的区分。笔者认为,这样一种区分,价值主要在于明确作为类和不作为类行政公益诉讼检察机关承担举证责任的不同,而这一不同主要是针对行政机关违法事实的证明不同。在作为案件检察机关应当履行诉前程序发生,以及国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态等承担初步的举证责任,行政机关需要依照法律的规定对其所采取的具体行政行为是合乎法律规定的承担举证责任。在不作为案件中关应当证明:其曾经向行政机关提出过检察建议,且其拒绝履行自己的职责;被告具有法律规定的监管职责;被告拒绝纠正自己的违法行为或者拒不履行法律规定的职责;国家或者社会公益处于受到侵害的状态等。本文认为,对比两类不同情况,检察机关在诉讼阶段承担的举证责任应当有所区别,以保证诉讼公平。在作为类行政公益诉讼中, 应当遵循行政诉讼法举证倒置原则,由行政机关对未违法行使职权承担证明责任。检察机关应当就行政机关实施的违法行政行为和部分作为的具体内容的初步证明(如行政机关作出的行政许可、行政授权、行政处罚类行政文书)和“两益”依然受损(只需证明存在损害状态,不需要证明损害程度)承担举证责任。在不作为类行政公益诉讼中, 检察机关应当就证明行政机关负有职责作出行政行为而其未履行的证据材料以及公共利益受到的侵害承担举证责任。 上述实体性证明责任是检察机关在诉讼程序进行过程中时,根据谁主张、谁举证的原则,对于检察机关主张的部分法律构成要件事实承担的证明义务,在不能就上述实体事实提供证据证明时,承担举证不能的法律后果。检察机关可以在诉讼中,提供证据证明行政机关的违法履职行为或不履职行为, 但检察机关在不能举证或举证不被人民法院认可的情况下,不承担由此带来的举证不能的法律后果,换言之,证明行政行为合法性的举证责任始终由行政机关来承担。

(二)完善行政公益诉讼中检察机关举证责任分配配套机制

1.完善检察机关调查核实制度

在公益诉讼试点过程中, 相关试点检察院普遍反映,由检察机关对公益受损事实承担举证责任不仅非常艰难,而且实践中超过了《检察院实施办法》第45条所规定的范围。现行规定中仍没有指出如果行政机关不配合检察机关的调查工作应当如何追究责任。因此有的学者指出:“需要在相关法律中确认检察机关的调查核实权,适当增加有效开展调查取证工作的刚性保障措施,规定检察机关调查取证的相关法律责任。”司法实践中检察机关普遍反映过多承担举证责任问题, 实质上是检察机关如何调查取证的问题,也就是如何建立起检察机关有效调查取证的问题。

第一,明确调査核实权的权属范围。 在对检察机关的举证责任进行分配之前,首先应该完善调查核实权的权属内容,只有如此,才能为检察行政公诉打好证据基础。目前,《检察院实施办法》已对检察机关的调查核实范围进行了明晰,包括可调阅复制行政机关相关卷宗材料、询问相关当事人、申请鉴定等。 下一步应当在法律层面予以确认,并继续加以完善。

第二,完善调查取证的刚性救济。公益诉讼具有两个方面的功能价值,一是强化监督政府依法行政,二是保护公益,而监督政府依法行政是一种刚性监督, 这就必然需要刚性手段和规则予以保证。而审慎地介入行政执法行为、审判司法行为,以保证检察权、行政权、审判权的平等地位,则必然要求没有人身、财产强制力作为行使职权的后盾是检察机关调查核实权的固有特征。 但如此必然导致调查核实的困境,既要刚性保障,又不可有人身财产强制力。 因此,在检察机关为开展诉讼而实施调查取证司法行为时,对于不配合检察机关办案的相关单位和个人建立法律责任追究机制则不可或缺。 在相关单位和个人不配合或妨碍检察机关办案时,检察机关首先可以发送检察建议给该单位的上级部门或主管部门、个人所在单位或所在社区, 责令该监管部门督促相关单位和个人积极配合办案,在该单位和个人依然没有实施有效行为配合办案时, 建议上级行政部门、主管行政部门、所在社区依法对该单位采取取消或降低考评等级、个人记入诚信档案等具体处罚措施。 通过联合其它行政机关、审判机关、社会组织,在全社会建立完善的惩戒机制,倒逼公益诉讼案件关联主体积极履行协助检察机关调查核实证据的义务。

2.健全专业鉴定、评估、审计制度

在行政公益诉讼中,尤其是在生态环境和国土资源保护类案件中更需要借助专业鉴定机构或专家来对公益受损事实进行鉴定。但据统计,目前多数地方并没有此类鉴定评估机构。而且此类案件的鉴定费用成本较大,检察机关无法承担,甚至多数行政机关财政都难以承受。因此,应当对专业鉴定、评估、审计统筹和部署。第一,建立统一的全国性的环境资源鉴定专家库, 并推动跨区域委托鉴定, 利用专家知识为司法办案提供保障。 同时,考虑到检察机关实际财力和公益目的,应该自上而下构建合作机制,对于检察机关委托相关机构进行鉴定、评估、审计的, 相关机构应当减免鉴定费用,帮助检察机关收集证据。第二,灵活运用专家意见补充专家鉴定意见。 专家鉴定意见是一种由具有一定资质的鉴定机关或者鉴定人依据自己的专业知识,根据案件的实际情况对专门问题分析得出的意见。 相较于专家意见来说其费用不仅相对较高,而且在具体鉴定中又需要花费一定的时间,但是其法律方面的效力却更高。专家意见则是指具有专门知识的人基于案件的需要帮助法官查明案情况的材料。 相较于前者来说专家意见更灵活,而且费用较低效率高的特点,在行政公益诉讼中也应当灵活运用专家意见来解决案件中遇到的专业方面的问题。在这方面可以借鉴民事公益诉讼的做法,在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第 23 条中就有对专家意见的肯定。因此在行政公益诉讼中检察机关也应当灵活的运用专家意见来解决解决鉴定方面出现的问题。 第三,充分发挥专家辅助人作用。除了运用专家意见外还可以申请专家辅助人出庭来缓解鉴定上的问题。专家辅助人虽然不具备法律规定的鉴定资格,但在诉讼中可以对案件中的问题进行更专业的分析, 虽然其结论并不能作为定案的依据,但是对案件的审理起到解释说明的作用,通过申请专家辅助人出庭,可以很好的解决检察机关在专业知识方面的不足,提高案件处理的效率。

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