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检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督问题的研究
来源:本网讯   日期:2017/11/16 16:51:10   点击数:2984
  

【摘要】近年来,伴随着公安刑侦体制改革重心的下移,公安派出所在刑事执法中的作用和地位日益显现,但是其刑事侦查活动还存在诸多问题,严重影响了职能的发挥。作为法律监督机关,最高人民检察院把对公安派出所的监督写入《关于深化检察改革的意见(2013-2017年工作规划)(2015年修订版)》。检察机关对公安派出所刑事执法监督应当与检察工作的新要求相适应。提高公安派出所刑事侦查活动的水平与规范化,切实履行侦查活动监督职责,需要检察机关进一步完善对公安派出所刑事侦查活动的监督机制,提高监督水平,适应人民群众对公平正义的更高要求。

【关键词】公安派出所  刑事侦查活动  法律监督  纠正违法

 

派出所作为公安机关的基层单位,是刑事案件第一手来源的见证者和刑事侦查活动的前沿阵地,承担办理普通刑事案件的职责。司法实践中,由于公安派出所人员素质良莠不齐、监督不到位等原因,导致公安派出所在侦查行为中立案不准确、办案程序不规范、办案质量不高等问题突出。检察机关作为法律监督机关,进一步延伸监督触角,切实做好对公安派出所刑事执法活动的监督,对于防止公安派出所刑事侦查权的滥用、提高执法办案质量有着重要意义。

 一、检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督的必要性

(一)检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督是宪法规定,推进法治化的必然要求。

人民检察院是国家专门的法律监督机关。我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定明确了检察机关是国家法律监督机关的根本属性。我国《刑事诉讼法》第八条规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”同时,刑事诉讼法还对检察机关开展立案监督和侦查活动监督等进行了相关规定。而公安派出所承担着基层一线大部分的公安管理职责,随着公安机关内部体制改革的进行,刑事侦查职能在不断扩大,办理案件的数量日益增多。在实践中,派出所办案不同程度上存在证据意识薄弱、取证能力不足、办案水平不高、侦查手段单一、办案不够规范等问题,短时间内还难以改变。加之诉讼制度改革背景下逐渐严格的公诉和审判标准,派出所的刑事侦查面临着本体能力不足和客观条件受制约的双重挑战和压力。因此,开展检察机关对公安派出所的监督,是落实检察机关的法律监督权、规范诉讼活动的要求,符合检察机关法律监督的职能定位,更是促使公安机关依法履行执法职责、推进社会法治化的必然要求。例如,在刑事立案环节,检察机关通过对公安派出所拟治安管理处罚的案件进行排查,实施同步跟踪监督,可预防杜绝“以罚代立、以保代刑”等乱象的发生。

(二)加强对公安派出所刑事侦查活动监督是维护司法公正、实现公平正义的具体要求。

程序正义被视为“看得见的正义”。要实现程序正义就要强调程序的合法性与正当性。公安派出所处于执法办案的第一线,且刑事侦查职能不断拓展,其刑事侦查活动合法、规范与否,直接关系刑事司法的公正性、刑事程序的正义性。司法的生命是公正,检察机关作为国家的法律监督机关,具有诉讼监督职能,覆盖刑事诉讼的全过程,公安派出所的刑事侦查活动应是检察监督的重要内容。检察机关切实履行对公安派出所刑事侦查活动的监督职责,有利于实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标。如我院在办理覃某等4人涉嫌盗窃一案中,经审查发现,派出所在刑拘犯罪嫌疑人覃某24小时内未依法讯问犯罪嫌疑人覃某,经调查核实我院依法发出《纠正违法通知书》,督促派出所予以纠正,依法维护犯罪嫌疑人的人身权益,实现司法工作。

(三)加强对公安派出所刑事侦查活动的监督有利于促进公安派出所执法规范化,提高诉讼效率。

根据十二届全国人大常委会最高人民检察院检察长曹建明作的最高人民检察院工作报告显示:2013年以来,对公安机关应当立案而不立案的,监督立案75208件,公安机关立案率为87%;对公安机关不应当立案而立案的,督促撤59307件,公安机关撤案率为97%;书面纠正侦查活动违法175062件次,侦查机关采纳率为91.5%。目前我国公安派出所拥有强大的自主侦查权能,执法权能也较大,但与此同时,一个派出所干警人员一般为两至三名,其他多为辅警,其侦办刑事案件的能力有限、侦查办案经验相对缺乏,因此在侦查办案过程中更容易发生程序欠规范的现象。同时又缺少监督引导,在执法办案过程中就可能产生这样或那样的偏差,在一定程度上会直接影响其办案质量和效果。派出所不应当立案而立案和应当立案而不立案的、违法进行刑事和解的、违法采取搜查、查封、扣押、冻结等措施的行为屡见不鲜。因此,加强检察机关对公安派出所刑事执法活动的有效监督,是规范公安派出所文明执法、提高诉讼效率的现实需要。

二、检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督存在的问题

(一)检察机关对公安派出所刑事侦查活动的监督效力缺乏刚性。

我国《宪法》、《刑事诉讼法》等上位法的授权均为检察机关开展对派出所刑事执法监督提供了充分的法律依据。在现有的法律规定中,检察机关纠正侦查活动中违法行为的手段主要是:口头通知纠正、书面通知纠正和追究刑事责任,刑事诉讼法只规定了公安机关应当将检察机关所提的纠正意见和执行检察机关所作决定的情况通知检察机关,却未明确公安机关拒不纠正违法,或者拒不执行检察机关所作决定的法律后果。因此,检察机关对公安机关的侦查监督缺少刚性和明确的制裁措施,一旦公安派出所拒绝接受纠正意见时,检察机关只能束手无策。如我院在办理审查批准逮捕案件时,在陈某桂涉嫌抢劫、周某斌等人涉嫌聚众扰乱社会秩序、韦某涉嫌贩卖毒品等多宗案件中均发现侦查机关在询问、讯问未成年人时未通知其法定代理人到场,为此我院多次向公安机关提出纠正意见,要求其严格按照新刑诉法关于办理未成年人刑事案件讼诉程序的规定,依法重新固定证据。但这一行为却依然屡禁不止,违法讯问、讯问未成年人等行为时有发生。

(二)侦查监督人员配备不足,难以进行全面、有效监督。

近年来,我国刑事案件总数居高不下,审查逮捕案件呈上升趋势,立案监督、侦查活动监督工作量也不断加大,但侦查监督部门人员年均增长速度明显低于年人均办案量的增长速度,案多人少的矛盾日益突出。同时,侦查监督部门还承担着平安创建、综治维稳、禁毒禁赌、保护知识产权等多项专项工作,职能不断拓展,任务不断增加,导致基层院的侦查监督部门人少任务重。如我院侦查监督科承办人每年人均办案一百多宗,案件审限紧张,受考核任务影响公安机关复议案件日渐增多,审查逮捕案件耗费承办人大量的精力和时间。而在化州市内的派出所多达32个,每年刑事立案数多达2000多宗,对刑事侦查活动监督的工作量庞大,监督力量却严重不足,这也严重地影响监督人员的工作积极性,因此目前的侦查监督人员配备是难以对辖区内派出所刑事侦查活动开展全面、有效的监督。

(三)对公安派出所刑事侦查活动的监督机制不够完善。

实践中,检察机关主要通过提前介入侦查、审查卷宗材料、走访查阅派出所台账、侦查活动监督平台等方式获取侦查监督信息,但除重大、复杂、疑难案件依法提前介入,能及时对公安派出所的刑事侦查活动进行监督外,检察机关对公安派出所刑事侦查活动主要通过审查案件材料发现监督线索,审查卷宗材料、走访查阅派出所台账、侦查活动监督平台等方式均受公安派出所案件信息入网不及时、案件线索输入不全面等影响,导致监督难以对公安派出所刑事侦查活动进行及时、同步、跟踪监督,对公安派出所违法采取拘留、取保候审、监视居住等强制措施的监督更是滞后而流于形式。如某派出所在承办张某红利用邪教组织破坏法律实施一案中,我院在审查案件中发现侦查人员在侦查中询问证人、讯问犯罪嫌疑人的笔录过于概况性,没有法轮功练功光碟、法轮功报刊等物品的数量及传播对象、途径等情况,未能形成有效的证据链,只能以证据不足退回公安机关补充侦查。之后我院派员介入指导,与侦查人员对此案的证据收集问题进行探讨后,侦查人员重新讯问,才完善本案的证据。同时,受监督理念及监督方式的制约,目前侦查监督与公安机关内部执法监督衔接还不够顺畅,侦查监督“信息知情难、调查核实难、纠正处理难”尚未得到有效破解,侦查监督工作信息化水平不高。 

三、加强检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督的建议及对策

(一)建立内外协作机制,形成工作合力。

一是对外拓展工作联系和信息共享的平台。检警建立联合监督机制,联合开展监督,充分利用“两法衔接”信息共享平台及侦查活动监督平台,促使派出所及时将立案、侦查、执行过程中的相关情况传送到信息平台中,包括所有刑事案件的立案情况、采取强制措施情况、结案移送情况、社区服刑人员电子档案等,及时通过信息共享平台向检察机关报备审查,促使信息交流实现常态化、规范化。同时,双方互派人员组成工作组到派出所开展联合执法检查。对于派出所执法过程中存在的突出问题,及时会同公安机关法制部门到具体的派出所进行现场指导、评议。针对派出所一定时期内比较凸显的执法问题,警检双方进行归纳总结、分析和研究,及时开展专项监督活动,集中纠正违法行为,制定长效工作机制,防止问题再次发生。检察机关也应注重同管辖区域内的其他行政执法单位建立经常性的工作联系,通过与公安机关执法工作有联动关系的部门单位的信息反馈开展检察工作。二是对内加强与本院职能部门的有效衔接与协作。侦查监督部门与控申、公诉、反贪、反渎、监所等相关职能部门定期开展工作研讨,明确在监督工作中各自部门的职责界限、工作衔接规范和协作义务,形成各司其职、有效衔接、信息共享、相互协作的机制。

(二)开展多层次业务培训,完善业务考核评价体系,加强侦查监督人员的监督意识及监督技能。

全面开展对公安派出所刑事侦查活动监督,对侦查监督人员的证据审查能力、案件分析能力、依法决断能力、纠正违法能力、释法说理能力以及服务大局能力、群众工作能力等都提出了更多、更高的要求。因此加强侦查监督人员的监督技能是开展对公安派出所刑事侦查活动监督的基本保障。一方面,要完善业务考核评价体系。建立健全符合司法工作规律和侦查监督工作实际的业务考评机制,科学设定考评内容,完善考评方式,规范考评程序。另一方面,要通过开展各类培训,提高侦查监督人员以下能力:一是提高审查、判断和运用证据能力。侦查监督人员熟悉刑事侦查知识,把握刑事侦查活动特点和规律,善于通过介入侦查、审查案件材料、讯问犯罪嫌疑人和受理投诉等,察微析疑,及时发现违法线索,有效纠正违法行为,保障侦查活动依法进行。二是提高监督纠正违法能力。有效纠正违法的前提是准确认定违法,因此要提高调查核实违法的能力。依法纠正公安派出所刑事侦查的违法行为要突出重点,讲究方式方法和工作艺术,善于与侦查机关进行沟通协调,处理好加强监督与配合支持的关系,努力做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督,提高监督质量,注重监督效果。

(三)检警联动,构建完善的监督体系。

结合公安派出所及当地的实际情况,检察机关应当有针对性地建立一个有重点有力量的全方位监督体系。一是推动健全刑事案件信息共享机制,进一步推动建立公安派出所办理刑事案件信息通报制度。如目按照《广东省人民检察院、广东省公安厅刑事案件侦查活动监督衔接配合实施办法》的要求,设立警检联系工作室并配备专用办公室、电脑,安装统一业务应用系统以便公安机关查询侦查活动监督平台数据,同时也应在争取公安机关对检察机关个别客户端授权,允许检察机关随时访问警务综合信息系统查询相关数据以及时获取监督信息。二是健全提前介入和案件指导机制,如对公安派出所办理的一些重大敏感疑难、群体性、涉众型案件提前介入,共同研究分析案情,帮助侦查人员确定侦查方向,引导证据收集,及时发现和纠正不规范侦查行为。三是畅通当事人等申诉机制,重视当事人等的申诉,注意听取其意见,发现公安派出所刑事侦查存在问题和监督线索。对于一些特殊的、处于监督死角的案件进行个案调查监督,有效扩大监督的覆盖面,实现对公安派出所的全面监督。四是与公安派出所建立类案、专题监督沟通机制。注重以平台运用为着力点,以问题为导向,与公安机关共同完善落实侦查监督和执法监督相衔接的工作机制,发现问题及时反馈和整改,并运用好该平台数据分析统计功能,每月定期向公安机关通报提捕刑事案件质量,为公安机关执法质量考评、执法过错责任追究提供参考依据,切实提高对刑事侦查质量及侦查活动监督效果。注重克服监督手段的弹性化,增强监督的刚性,提升监督行为的执行力,使公安派出所的刑事侦查活动对检察机关的监督行为作出正面有效的回应。

 

 

                                                                                                     (本文作者  彭锦芳)

 
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