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论行政行为检察监督的范围
来源:本网讯   日期:2020/12/15 10:46:05   点击数:860
  

论行政行为检察监督的范围

熊麒麟

摘要:党的十八届四中全会对检察机关监督行政行为提出了明确要求,各地检察机关作出了有益探索,但理论界对行政行为检察监督的范围未形成共识,相关法律的规定亦不够明确,行政行为检察监督的范围仍不够明晰。本文通过分析确定行政行为检察监督范围的基础,探讨应遵循的原则,从检察机关的“国家法律监督机关”的性质、检察机关与其他监督主体的关系以及检察机关履行职责中发现的违法行为三个层面明确监督范围。

关键词:行政行为   检察监督   范围

    检察机关对行政行为进行监督,是落实党的十八届四中全会的要求,促进依法行政的重要任务。明确行政行为检察监督的范围,是开展行政行为检察监督的基础性问题,是检察机关开展行政行为检察监督工作应当研究的重要课题。

一、确定行政行为检察监督范围的基础

(一)政治基础

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该监督其纠正。”这是中共中央对检察机关提出的职责要求,为确定行政行为检察监督的范围奠定了政治基础。这一表述至少包涵以下几层意思:第一,检察机关监督的是行政机关行使职权的行为,既包括具体行政行为,也包括抽象行政行为;第二,检察机关监督的是行政机关的违法行为,既包括违法作为,也包括违法不作为;第三,检察机关监督纠正行政违法行为,应限于履行职责中发现的违法行为。

(二)宪法和法律基础

《宪法》第134条规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。《人民检察院组织法》第2条规定了人民检察院维护国家安全和社会秩序,维护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,保障法律正确实施,维护社会公平正义,维护国家法制统一、尊严和权威,保障中国特色社会主义建设的顺利进行的职权。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第48条规定,有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患,其工作人员严重违背职责,应当追究其纪律责任以及其他情形,人民检察院可以向有关单位提出检察建议。另外,《行政诉讼法》《警察法》《治安管理处罚法》等相关法律及其解释也有零散的规定。可以说,对于行政行为的检察监督已形成了多层级的法律制度体系,但仍属于概括性的授权。现行宪法和法律虽然没有对检察机关监督行政行为的范围作出清晰的界定,但积极开展对行政行为的检察监督,显然是检察机关依其宪法定位所必须承担的责任。

(三)理论基础

关于检察权的性质,法律监督权说已成为学界的主流观点,检察机关的法律监督权是对立法、行政、司法等权力进行法律监督的专属性权力,对行政行为进行检察监督,是法律监督的应有之意。第一,检察监督不应局限于进入诉讼程序的行政行为,而应当可以涵盖未进入诉讼程序的行政行为,正如有学者提出的那样,“行政检察监督应包括对特定违法行政行为和行政诉讼活动两方面的内容”。第二,法律监督针对的是行政权的运行,因此,检察监督不应局限于事后监督,而应当可以监督行政行为的全过程。第三,检察监督是专门化和专业化的法律监督,其监督应着眼于与行政行为相关的法律问题,应确定一定的方向和业务范围

(四)实践基础

《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》提出检察机关要加强对违法行政行为的监督,积极促进依法行政。广东省人民检察院出台了《关于开展行政违法检察监督试点工作的意见》,确定了惠州、中山、云浮3个地级市人民检察院和10个基层人民检察院,作为开展行政违法行为的检察监督试点单位,办理了一大批成功案例,取得了较好的社会效果。山东省人民检察院出台《山东省检察机关行政执法检察监督工作规范(试行)》,针对行政执法部门不履行或者不正确履行法定职责,导致国家利益社会公共利益遭受侵害的情形进行监督。虽然对行政行为的检察监督仍存在立法上的不足,但检察机关开展了广泛的探索,取得了许多有益的实践经验。

二、确定行政行为检察监督范围应遵循的原则

(一)有限监督原则

有限监督原则主要基于三方面的原因,第一,行政权与检察权是宪法意义上的平权关系,是我国人民代表大会制度下的两种不同性质的权力,对行政行为的检察监督,应在尊重行政权的行使的前提下进行;第二,行政权是我国国家权力中能动性、效率性和创造性最强的一种权力,若检察权过度介入行政权,会影响其积极功能的发挥,所以应保持谦抑性;第三,基于检察监督资源的有限性,检察机关事实上不可能做到对数量庞大的行政行为进行无选择无差别的监督,必须确定一定的范围。

(二)补充监督原则

对行政行为的监督主体包括人大、纪委监委、行为机关自身及其上级行政机关、审判机关、检察机关等。补充监督原则是指对已纳入上述监督主体监督范围的行政行为,检察机关不宜重复介入监督,而应作为上述监督主体监督行政行为之外的一种补充。这是因为检察监督应服务于公权力合法高效运行的需要,出于监督成本的考虑,不能将多种监督简单叠加,而应合理配置监督资源,形成分工明确、协调有序的监督体系。因此对行政行为的检察监督应限制在穷尽其他监督方式仍不能有效监督纠正违法行政行为的情形下才纳入检察监督的范围。

(三)有效衔接原则

在坚持有限监督和补充监督原则的前提下,检察监督亦不宜过度自我设限,对行政行为的监督范围过于狭小,会影响检察监督作用的充分发挥,应考虑尽可能让检察机关与其他监督主体无缝衔接,以防止大量违法行政行为游离于监督之外。这就有必要理清各种监督机制的关系,对各监督主体的监督范围进行梳理,从而构建协调配合、有效衔接的监督体系,合力推动行政机关依法行政。

三、关于行政行为检察监督范围的具体建议

根据上文分析的确定行政行为检察监督的范围的基础和原则,可从三个层次推导出检察机关监督行政行为的范围。

(一)从检察机关的“国家法律监督机关”的性质来界定

有学者认为,根据检察权的法律监督权属性,检察机关对行政违法行为监督的范围应包括行政机关在所有行政管理领域(如环境、工商、质监、卫生、治安、教育、科技、文化、互联网等)的所有违法作为和违法不作为。本文认同这一观点,检察监督的确应当涵盖行政行为的所有领域,而不宜选择某些特定领域。但在此基础上,仍应进行进一步分析,即从法律监督权属性来界定,哪些行政行为应当纳入检察监督的范围。

对行政行为,行政法学中有许多基于不同标准的分类,本文依据这些分类方法作逐一分析。

一是裁量行为与羁束行为。行政裁量行为具有较强的政策性和行政管理的专业性,往往不需要法律作为支撑,应排除在法律监督范围之外;而行政羁束行为必须遵循法律授权,依据法律创设、变更、消灭权利义务关系,对此类行政行为进行检察监督,符合法律监督的定位。

二是抽象行政行为与具体行政行为。具体行政行为属于检察监督的范围当无异议,抽象行政行为是否应当成为检察监督的对象,理论界有一定的争议,依前文分析,党的十八届四中全会文件对检察机关提出的职责要求并未排除抽象行政行为,故本文认为,抽象行政行为亦应属于检察监督的范围,但其中的制定法规、规章的行为属《立法法》规制,已有一套专门的监督程序,故应予以排除。

三是内部行政行为与外部行政行为。外部行政行为事关公共利益,事关公民、法人和其他组织的合法权益,检察机关应当对外部行政行为实施监督是显而易见的;内部行政行为一般不应纳入检察监督的范围,但实践中,行政机关以内部文件的形式进行对公民、法人和其他组织的权益有影响的行政行为,利害关系人寻求救济时,行政机关以内部行为作为抗辩,往往使利害关系人的权益难以得到保障,因此,对此类行为不能只以其名称和形式作为判断标准,而应依其作用和效果来界定是否需要检察监督介入。

(二)从检察机关与其他监督主体的关系来界定

对行政行为的监督主体主要包括人大、纪委监委、行为机关自身及其上级行政机关、审判机关、检察机关等,当然还包括新闻媒体和公民等,本文只讨论作为公权力的监督主体。人大及其常委会对行政行为的监督是一种宏观的监督,其监督权与检察权不属于同一层级的权力,因此并不存在监督范围边界划分问题。纪委监委对行政行为的监督实现了全覆盖,与检察监督的范围必然存在重叠和交叉,但纪委监委监督的是行政机关及其工作人员违纪行为及职务犯罪行为,与检察监督并不存在职能冲突,因此亦无需界定两者监督范围的界限。

行政机关自身及其上级行政机关对行政行为的监督主要通过行政复议制度来实施,行政复议制度既是一种行政机关内部监督制度,又是一种权利救济制度。根据补充监督原则,若公民、法人或者其他组织可以通过行政复议程序进行权利救济,检察机关应当引导其通过申请行政复议的方式寻求救济,而不应启动检察监督。另外,行政复议是否应当像行政诉讼那样纳入检察监督范围,学界也有讨论,本文认为,行政复议并非终局性的法律救济程序,公民、法人或者其他组织不服行政复议决定,还可通过提起行政诉讼进行权利救济,既已存在一种法定监督程序,就没必要将行政复议纳入检察监督范围。

审判机关对行政行为的监督主要体现于行政诉讼,根据行政诉讼法的规定,进入诉讼程序的行政行为当然属于检察监督的范围,但与审判监督不同的是,对这类行政行为,检察机关的监督是一种间接监督,即通过抗诉等监督方式监督人民法院的诉讼活动,从而间接监督行政行为。值得注意的是,司法实践中,有大量的行政争议因超过法律规定提起行政诉讼的期限而不能进入行政诉讼程序,根据有效衔接原则,这类引发行政争议的行政行为应当纳入检察监督范围,且应当成为当前检察监督的重点。

此外,我国行政诉讼法对行政诉讼受案范围采用了总体概括、肯定式列举加否定式列举的方式,导致符合受案条件和不符合受案条件的边界未能较好地对接,囿于行政诉讼的受案范围,审判机关对行政行为的监督存在较大的局限,因此,不可诉行政行为应当纳入检察监督范围。

(三)从检察机关“履职中发现”来界定

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求检察机关监督纠正的行政违法行为,将检察机关在履行职责中发现的行政违法行为作为边界限制,为检察监督权的行使设置了一个合理的区间。实践中应准确把握“履职中发现”的内涵。

一是按照《人民检察院组织法》第20条的规定,在案件侦查,审查批捕、起诉案件,办理公益诉讼案件,监督诉讼活动,开展裁判结果监督、执行监督等工作中发现行政行为违法线索;二是控告申诉检察部门在受理控告、申诉和举报时发现行政行为违法线索;三是对人大、纪委监委等其他监督部门移送给检察机关的监督线索,也应理解为“履职中发现”。

 

 
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