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行政检察“一手托两家”作用发挥与促进社会治理
来源:本网讯   日期:2020/6/28 9:06:36   点击数:2389
  

行政检察“一手托两家”作用发挥与

促进社会治理

王晓洁

行政检察“一手托两家”是近两年才出现的说法。长期以来,检察机关内部不仅存在“重刑事轻民事”的观念,“重刑事轻行政”的问题也较为突出。当前,随着我国社会矛盾的变化和全面依法治国的深入推进,人民群众对公平正义的需求在行政案件中得到越来越多的体现,近年来检察机关受理的行政案件申诉案件大幅度上升。基于此,2018年底,高检院党组审时度势,以内设机构改革为突破口,单设行政检察机构,为行政检察作了顶层设计,行政检察在检察机构中站到了史无前例的重要位置,这也给行政检察工作带来了重大机遇和新的挑战。行政检察“一手托两家”就是在这之后出现说法。

行政检察“一手托两家”即:一方面,监督人民法院公正司法;另一方面,促进行政机关依法行政。以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国高度重视,党的十九大对新时代推进全面依法治国提出新任务,描绘了2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的宏伟蓝图。推进全面依法治国,法治政府建设是重点任务,其核心、重点和难点是依法行政。检察机关作为国家专门的法律监督机关和重要的司法机关,具有法制化的监督能力和经验,理应发挥包括行政检察在内的法律监督职能作用,这既是适应新时代人民群众新需求的必然选择,也是全面履行法律监督职能、实现“四大检察”全面协调充分发展的重要一环。

行政检察在四大检察中存在短板和弱项,因此想要充分发挥行政检察“一手托两家”的作用,关键还是要充分认识目前工作中存在的问题和漏洞,以此为突破口,推动行政检察作用的发挥。

一、行政诉讼监督存在的问题

(一)基层行政检察工作“空”

案件“空”。行政检察的核心是行政诉讼监督,包括裁判结果监督、审判人员违法监督和执行监督。虽然裁判结果监督是行政检察的重要职能,但是由于法律规定和行政诉讼的特点,经过再审后的案件都集中到了市级以上检察院,基层检察院受理的裁判结果监督案件很少,案件分布呈“倒三角”,基层行政检察诉讼监督基本处于无案可办的现状;人员“空”,以茂名市管辖的某基层院为例,全院在岗在编74人,民事加行政检察共5人。检察系统“刑强民弱”的问题依旧十分突出,基层民行检察工作难出业绩,包括晋升、晋级在内的各类考核处于弱势,即便有干警安排到民行部门,也多作为短期轮岗交流,真正愿意长期留在民行岗位的干警意愿较低。

(二)行政检察建议“软”

检察建议是人民检察院在履职过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部监督、制约,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种种重要方式。行政检察建议根据针对的对象不同可以分为再审检察建议和普通检察建议。作为抗诉的补充,再审检察建议是运用最为广泛的监督方式。普通检察建议是行政检察部门在办理行政案件时,发现人民法院在诉讼过程中存在不宜以抗诉方式进行监督的违法行为,或者行政机关存在违法行政或者不履行职责的情形,往往通过制发检察建议的方式进行监督,促使人民法院和行政机关纠正违法行为,督促其履行职责,具体可分为:

①对审批人员违法行为的检察建议。②对行政审判程序的检察建议。③对行政执法活动的检察建议。④对行政机关在行政诉讼活动中违法行为的检察建议。

检察建议是行政检察中一个重要的举措,根据近年来行政检察建议监督实践来看,检察建议作用的发挥还比较受限,首先由于检察建议仅为意见性质的建议,被建议对方可采纳也可不采纳,因此,实践中,很多单位对检察机关的建议“软抵抗”,有些是表示采纳却一直拖延,有些不予理睬或者选择性采纳行政检察建议不同于行政诉讼目前检察机关尚无有力的措施敦促“被建议机关”按照行政检察建议的内容去行为,无法保障实现行政检察建议文书的内容行政检察建议强制力不足,严重降低了检察建议的执行力,而且多数行政检察建议制作者往往仅关注检察建议的制作与执行结果的反馈,并未真正参与检察建议的具体贯彻落实与执行,也会导致检察建议落实不到位。其次,修改后的行政诉讼法,对检察干警履行法律监督的专业素养、调查能力等方面都提出了更高的要求,但由于行政检察案件少,从事行政检察的检察官实践经验不够丰富,知识更新慢的原因,部分行政检察建议存在对监督问题定位不准、建议内容空泛、对策措施缺乏针对性、甚至还存在对行政执法机关已失权的事项进行无效监督等情形这无疑将导致被监督机关无所适从。另外有关检察建议权的法律依据,在行政检察建议中的援引也十分不统一,有的是将《人民检察院组织法》列入,有些则是将《宪法》与《人民检察院组织法》均列入。所有这些都表明了行政检察建议的论证还不够严谨、分析不够深入、对策不够合理,这必将很大程度地影响检察建议的落实,阻碍行政机关对相关检察建议的认同和实施,难以发挥检察建议在发挥社会治理上的作用。

(三)行政检察办案效果“平”

长期以来行政诉讼监督是对法院审判结果是否合法进行监督,并未对其中存在的行政矛盾进行审查,也并未审查实际上是否解决了纠纷,存在就案办案的问题,不善于运用检察职能化解冲突,化解矛盾,减少消极因素。实际的行政诉讼监督中有的案件虽办结,但是行政诉讼背后的矛盾并却没有得到化解,甚至导致矛盾升级,存在浪费司法资源、程序空转的问题。传统中国并没有现代意义上的行政审判制度,中国几千年所经历的专制文明当中不含有民告官的元素,传统的理念恰好是相反的——“民不与官斗”,这是几千年的文化对我们的影响。因此在行政诉讼中,行政相对人本身相对于行政机关本身就处于弱势地位行政相对人在法院多次审判后仍然不服寻求检察机关监督,如果行政监督仅仅是对法院结果进行审查,会严重影响案件的社会效果,也会辜负群众对检察机关的期待。

二、行政检察“一手托两家”作用发挥的着力点

作为“四大检察”法律监督格局和国家法治监督体系的重要组成部分,新时代行政检察应立足实践,抓重点、补短板,做实行政检察。

(一)加强行政非诉执行监督工作,切实发挥基层检察院行政检察职能

行政非诉执行监督并不是一个严格意义上的法律概念,它的定义并未被现行法律、法规或司法解释所规定,只是在实践中被人们所接受及运用。实践中行政非诉执行是指行政相对人拒不履行行政机关的行政决定,而且在法定期间不诉讼、不复议后,没有强制执行权的行政机关向法院提出申请,由法院审查并裁定执行的一种强制执行制度。行政非诉执行制度一种特殊的制度,它既不同于行政机关的自行执行,又不同于诉讼后法院的执行,它具有一些与众不同的特点:一是启动主体的特殊性,其启动主体大多为行政机关,而一般向法院提起诉讼的主体是行政相对人。二是执行依据的特殊性,与一般的通过法院诉讼进行执行的案件不同,行政行为非诉执行的执行前提并不是在一方起诉后由法院得出的审判结果,而是行政机关已经作出的行政决定。三是性质的特殊性,行政行为非诉执行过程中,涉及到了行政权又涉及到了司法权,因而兼具司法性和行政性的特征。

行政非诉执行监督是对人民法院行政非诉执行活动实行法律监督的一项重要职能。当前,行政非诉执行案件增长明显,一些地方行政非诉执行难问题突出,加强行政非诉执行监督的重要性、紧迫性愈加凸显,尤其是在基层检察院。加强基层检察院行政非诉工作主要因为行政非诉执行案件数量大且受理、审查、裁定一般基层法院,而且基层检察院本身受理的裁判结果监督案件少,作用发挥难,因此在基层检察院应当以行政非诉监督作为发挥行政检察“一手托两家”的重要抓手,改变基层检察院行政落后的局面。另外行政非诉执行涉及行政决定能否得到执行,又涉及行政相对人的合法权益保护,理应成为基层行政检察监督的重点。

(二)提高行政检察建议的质量和刚性,增加行政检察的社会治理参与度

建议,就其本意来说,就是一种建言,与古时候所称“建策”的含义近似,是向有关方面提出建设性意见。与一般建议不同的是,检察建议植根于检察机关的司法职能,涉及的内容带有公共利益性质且经过法定程序产生,具有严肃性和权威性。在行政检察领域,行政检察建议针对的是行政、司法机关,在其违法行使职权或者不行使职权的时候,可以督促其改正,这是防止权力滥用、全面推进依法治国、在新时期满足人民群众对美好生活需要的必然要求,行政检察建议理应在更广泛的领域发挥效能,因此形成更有价值的、独特的视角以及如何让它们发挥出作用尤为重要。

1、确保行政检察建议质量,守住行政检察建议制度的生命线。

高质量的行政检察建议对监督问题的定位准确,监督的事由具有充分的法律依据和确凿的事实,所建议的改进措施具有十足的可行性,因此高质量的行政检察建议容易得到被监督者认同从而得到实现,反之可能得到被监督机关的消极抵制乃至激烈反对,所以要严格把握行政检察建议的质量。首先,行政检察建议制发前应做好调查工作。正如奥地利法学家埃利希在其成名著作《法社会学原理》中所谓:“法发展的重心不在立法、不在法学,也不在司法判决,而在社会本身”。因此制发检察建议前可以主动深入发案单位,通过走访、座谈等多种途径,全面了解案件特点、发案原因在内容上突出说理性,具备可操作性,对提出建议所依据的事实和法律、法规要具体列明,提出的措施要具有针对性、可操作性,把握优质行政检察建议的重要标准“问题准确、原因明晰、对策有力、逻辑严谨”。其次,应优化检察建议的格式。实践中,各地检察机关作出的行政检察建议的格式林林总总,不一而足,这偏离了法律文书应该有的严谨性,为此,统一行政检察建议格式非常重要。行政检察建议在格式上,应严格按照最高检关于检察建议的格式要求,统一编号,注意行文的严谨性,增强检察建议的严肃性最后,构建行政检察建议跟踪和回复制度。强制力不够是所有行政检察建议面临的共同困境,特别是针对高度专业性、技术性的行政执法行为,这源于检察人员对相关的行政业务陌生,专业知识欠缺,外行监督内行而做出的行政检察建议其强制力无疑将更微弱。为此,笔者建议,可以通过构建跟踪和回复制度来提高检察建议的强制力。从行政检察建议的运用实践来看,不少检察建议未能得到被监督行政机关的落实与检察机关的跟踪机制不到位有密切的关系。为保障行政检察建议的权威性,维护检察权的尊严,在检察建议发出之后,检察机关应当同步跟进,并对被建议机关的落实、回复提出明确的要求和期限,鉴于行政行为的有效性,可规定回复期限最长不超过30天,检察机关也可以根据个案情况在30天内确定回复的具体期限。

    2、创新工作机制,增加行政检察建议刚性     

将行政检察建议做成刚性、做到刚性,要立足检察建议的法律监督属性和“建议”的特点,创新工作机制,从提高精准度、跟进落实、扩大效果等层面入手。

(1)探索建议前告知提醒制度。行政检察建议,特别是行政非诉执行中检察建议,其效力和作用的发挥更多依赖于自身针对性、说服力。实践中,受信息不对称、调查手段不够等因素的影响,在情况情急却对部分机关是否存在违法情形或者是否具有相关职责不甚明了的情况下,可以探索“督促履职检察建议前告知函制度”。这对检察机关在履行职责中发现公益遭受损害或者受损风险,但无相关证据证实行政机关存在明知而不履行法定职责的情形,探索以告知书的方式,起到通知提醒的作用。可根据行政机关的回复情况,决定是否发送检察建议。对此,我们可以借鉴俄罗斯检察机关的预先警告制度——《俄罗斯联邦检察机关法》第25条赋予了检察长专属行使预先警告权,以禁止实施违法行政行为提前告知的“前置程序”,既有利于增强检察建议针对性、准确度,也自觉坚守了检察权边界。

2完善检察建议送达制度。从已经发出的行政检察建议,特别是在非诉执行监督中的检察建议来看,单靠“文来文往”并不能完整的传递信息,会影响监督效果。如果采取宣告送达、约谈送达的方式,在检察机关或者被建议单位现场送达,公开示证说理,听取对方意见,既充分保证被建议单位的知情权,又进一步强化和宣示检察建议的监督职能作用。同时,对于涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门高度重视的检察建议书,可以抄送同级党委、人大、纪委监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织。

3)创设诉前圆桌会议机制。检察监督不是博弈,监督者和被监督者是具有一致目标的,行政检察部门要与其他行政机关、执法司法部门形成良性互动的关系,在监督中实现双赢多赢共赢效果。从时代发展趋势来看,行政行为逐渐由单方强制性向多方协商性转变,司法权行使也有着协商司法的价值追求。实践中,行政监管常遇“多头监管”问题,单一督促某一行政机关履职难以有效解决问题。为此,探索诉前监督这一诉前程序形式,由检察机关牵头,召集相关部门、群众代表一同探讨问题解决方案,广泛征求意见、商定整改方案和方式等,整合多方力量,以更加高效、全面的方式落实行政检察建议,争取实现“办理一案,治理一片”的效果。

(三)充分发挥检察职能,做实行政争议实质性化解

1、检察机关解决行政争议的可行性及优势

行政争议的及时、有效解决是国家和社会治理中的重要问题。解决行政争议的主要法律途径是行政诉讼和行政复议,但从今年来日益高涨的申诉案件和涉诉上访案件可以看到这两种方式的实践效果很难令人感到满意。检察机关作为宪法规定的“国家的法律监督机关”理应充分发挥检察监督职能,探索在行政检察工作中坚持和发扬新时代“枫桥经验”的有效方法,完善检察机关参与化解行政争议的长效机制。

行政检察相比其他的行政争议解决途径是具有一定制度优势的。首先,主动性。行政检察相比行政复议、行政诉讼具有主动性。检察机关介入行政争议的渠道非常畅通,除了被动接受公民、法人和其他组织的申诉、来访,还可以主动结合检察工作,以及与其他机关合作获取相关信息。实践中检察机关可以从诸如派驻检察室、参与政府专项活动、执法信息共享平台、民生热线、行政机关主动邀请检察院介入执法过程等渠道获取案件线索。其次,主导性。行政检察相比行政诉讼、行政复议具有主导性。主导性指解决行政争议过程中,检察机关而不是当事人为主要推进力量。始于1990年代中后期的庭审模式改革,越来越强调法官中立和双方对抗,行政诉讼也不例外。行政复议也越来越多染上这种司法色彩。因此,尽管《行政诉讼法》和《行政复议法》都将举证责任原则上归于行政机关,但实际上公民还是负有较大的“推进责任”。不过,从信访广泛利用可以看出,大多数中国民众更习惯于“权威主导型”解决问题模式。尽管信访制度实际解决纠纷的效果不佳,但民众还是乐此不疲地将大量行政争议送到信访部门。社会学研究认为,中国人偏爱信访不是因为信访解决纠纷的效果好,也不是因为“厌诉”,更重要的原因是“不论古今,中国民众似乎偏向冲突性较低,法官主导功能较强的诉讼程序和审理方式”。

2、行政检察解决行政纠纷的途径

行政争议周期长、案情复杂、矛盾尖锐,简单确认行政违法或者撤销行政行为,常常无助于行政相对人利益诉求,甚至可能引发新的矛盾和冲突。为防止行政争议在诉讼、信访等程序中空转,检察机关可以探索将行政争议实质性化解嵌入诉讼监督程序中。一是案件审查阶段根据当事人的意愿,引导当事人和解通过释法说理让当事人回归理性,协调化解矛盾,必要时可以邀请法院、行政机关参与,让人民群众在每个行政诉讼监督案件中有实实在在获得感,提升检察机关的司法公信力。二是抗诉(再审检察建议)后,结合行政相对人合理诉请,向法院提出行政争议协调化解建议,由法官主导、检察官配合、行政机关有关负责人协同,从根本上解决矛盾纠纷,克服孤立办案,机械执法的思维和做法,做到案结事了。

三、结语

第十三届全国人民代表大会审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》重申检察机关为国家法律监督机关的职能定位,这表明监察体制改革后检察机关的政治使命、宪法定位、价值追求均未发生变化,但在现实任务、权能权属、方式方法上应适时调整、优化。时代赋予了检察机关新的历史使命,担当责任、顺势而为,应是新时代检察工作的应有之义,行政检察就是需要调整的重点对象之一。

“近乎荒漠,才更好可能画出新美的图画。没有什么束缚,没有什么窠臼,做九十成绩,干出业绩就是创新!”行政检察作为新时代四大检察之一,大有可为。厉行法治,重在法之必行。做实行政检察,努力发挥行政检察“一手托两家”的作用,适应新时代人民群众新需求全面履行法律监督职能、实现“四大检察”协调充分发展。作为检察机关行政检察践行者,我们务必要坚定信心,勇于担当作为,为推进全面依法治国贡献更多检察力量、检察智慧。

参考文献

1 参见张相军《以行政非诉执行监督为突破口做实行政检察工作》,《检察日报》2019527日第003版。

2 台州市椒江区人民检察院向区环境保护局发出的建议中,共监督了水源和噪音两项内容,环保部门仅对水源作出处理,而对噪音只字未提。参见椒在民行建【2011】第6号。

3 参见李晓瑛:《行政非诉执行法律制度研究》,天津师范大学硕士论文,2016年。

4 2018年最高检在全国机关部署展开了行政非诉执行监督活动,以茂名地区为例,茂名地区各基层院在此次活动中共受理行政非诉执行监督案件26件,发出检察建议26份,26件被采纳。

5 参见[奥地利]埃利希.《法社会学原理》.舒国滢译.北京:法律出版社,2007

6 参见姜伟,杨隽.《检察建议法制化的历史、现实和比较》载于《政治与法律》2010.10

7 最高人民检察院法律政策研究室.人民检察院法律文本格式(样本).中国法制出版社,2002

8 实践中,部分省级人大常委会已对检察建议的回复制度作出规定,如河北省人大常委会《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》第七条。浙江省人大常委会《关于加强检察机关法律监督工作的决定》对检察建议的回复制度未作规明确规定,但又授予相关部门根据本决定精神分别或者联合制定相关规定和具体的工作程序。

9 《俄罗斯联邦检察机关法》第25条规定,为防止预防违法行为,并在掌握关于准备实施违法行为的信息情况下,检察长或副检察长应当向相应公职人员送达关于禁止实施违法行为的预先警告。在掌握关于预备实施具有极端主义活动性质违法行为时,检察长或副检察长应当向相应的社会联合组织的领导人及其他人送达关于禁止实施违法行为的预先警告。

10 参见《法律监督要树立双赢多赢共赢理念》,《检察日报》2018 5 14 日第001

11 应松年教授等学者重点关注了行政诉讼和行政复议何者应该成为解决行政争议的主要渠道的问题,并主张对其加以完善。参见应松年《行政复议应当成为解决行政争议的主要渠道》。

12 参见张泰苏: 《中国人在行政纠纷中为何偏好信访》,载《社会学研究》2009 年第3

13 张相军厅长20191126来广东省检察院调研时讲话

14 参见李雪慧: 《新时代社会主要矛盾变化与检察工作的应因》,《人民检察》, 2018 年第2

(作者单位:茂名市院)

                            

 

 
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