首页 >> 理论研究 >> 检察理论
检察权与监察权的衔接与边界
来源:本网讯   日期:2019/1/15 9:25:02   点击数:1723
  

摘要:在国家监察体制改革这一事关全局的重大政治改革中。检察机关深受影响。监察委员会是平行于“一府两院”的专门行使监察权的国家机关。其行使的监察权有别于立法权、行政权和司法权,是独立的国家权力。检察权与监察权在性质地位、监督对象、监督方式、监督的法律依据以及监督阶段存在诸多不同之处,具有差异性和互补性。因此,在职务犯罪案件调查活动和刑事诉讼程序衔接过程中,检察机关必须建立严密规范的司法审查运行机制,使司法审查实质化、程序化、规范化和制度化,以充分发挥法律监督的作用。

关键词:检察权 监察权 检察机关 监察机关 关系 衔接

国家监察体制改革是国家监察制度的顶层设计,这样事关全局的重大政治改革牵一发而动全身,对既有的政治体制和权力运行机制产生深刻影响。作为法律监督机关,检察机关在监察体制改革中所受影响尤为明显,对这种影响进行分析,有利于降低改革风险,厘清权力的属性与边界,促进检察机关在监察体制改革后的衔接与配合,使刑事法律制度与统一集中高效的反腐败法律制度相照应。

一、监察委员会的法律定位及监察权的性质

在国家监察体制改革工作开展之前,我国传统分散式反腐败机制多头并立,其实际运行状况呈现出“九龙治水”之态势。概言之,主要问题是同体监督乏力,异体监督缺失,党纪国法断层,监察资源分散,对象难以周延等。为了解决纪委监督对象狭窄、行政同体监察低效乏力、检察监督公信力缺失、司法监督具有被动性等问题,国家决定开始实施监察体制改革,成立了监察委员会。监察委员会全盘接受了行政监察部门的职权,以及检察院查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等部门的相关职能,其实质是国家政治资源的重新调整与分配,是对既有政治资源的再整合再分配。国家监察体制改革推动了国家制度的发展,是新的国家监察制度取代“传统分散反腐败模式”的必然过程,也是国家制度创新符合经济社会发展规律的必然选择。

我国既有的国家权力体系中并没有国家监察权,明确这项权力的性质可以从以下方面进行分析。(1)从权力来源来看,这项权力是从行政权和检察权中剥离出来的,显然它兼具行政权和检察权的属性,在某种意义上是一种“师出多门”的权力。(2)从监察事项范围来看,监察委员会不仅监督检查公职人员依法履职、秉公用权和廉洁从政情况,还监督其道德操守情况,而这是属于党纪调整的范畴。(3)从职责构成来看,监察委员会履行监督、调查、处置职责,其中尤为引人关注的是调查权。陈光中先生认为这里的调查应当包含两大部分:“一是针对违反党纪和行政法规的一般调查;二是针对职务犯罪的特殊调查,相当于原来的职务犯罪的刑事侦查”违纪调查和违规调查则具有执纪和行政的权力属性。(4)从履职措施来看,监察委员会可以采取“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施”。谈话通常是一种诫勉手段,讯问、询问、查询、调取、勘验检查、鉴定是常见的调查取证手段,冻结、查封、扣押、搜查、留置则属于强制措施。尤其是“留置”这一新措施,其诞生的初衷是替代纪委的“双规”和“双指”,但又不同于行政拘留和刑事拘留。仅《中华人民共和国监察法》中确定的履行监察权的措施和手段就涵盖了行政权、检察权、司法权的行使方式。由此可见,监察权具有综合性和混合性。

事实上,判断一种权力的属性,不仅要考虑权力划分的基本理论,更要考虑国家的根本政治制度和宪制结构。我国实行人民代表大会制,在根本上不同于西方的两院制和三权分立的权力架构。“我国宪法所设计的国家权力结构是以国家机构为中心,而不是以国家权力的性质为核心”。《中华人民共和国监察法》规定:“地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生,负责本行政区域内的监察工作。”“地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由本级人民代表大会选举,副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。”“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上级监察委员会负责,并接受监督。”可见,监察委员会是与政府、法院和检察院并列的、由人大产生并对人大负责的国家机关。监察体制改革使稳定多年的人大之下“一府两院”的结构转变为“一委一府两院”的新结构。因此,监察委员会的法律定位是平行于“一府两院”的专门行使监察权的国家机关。随着监察委员会这一新型的国家机构的诞生,监察权也随之“升格”为有别于立法权、行政权和司法权的独立的国家权力。有学者将之称为“现代公共权力‘第四权’”。

二、检察权与监察权的关系

改革以后,检察院和监察委员会的关系自然成为一个不容回避的问题。有人认为“监察委员会就事实上取代检察机关成了真正意义上的法律监督机关”之说。有人则提出完全相反的观点,认为“监察委员会的成立,并不改变、更不取代检察机关的法律监督机关地位和属性”。但法律监督权并非排他性的权力。在完善的权力制约机制中,应当设置多元监督主体和多元监督机制。监察体制改革的目的并不在于剥夺检察院的监督权和法律监督机关的地位,而是要通过新设监察委员会来全方位规范和制约权力的运行。作为专门的反腐机构,监察委员会对所有行使公权力的自然人行使监察监督权,通过约束权力行使者来实现制约公权力的目的。检察机关则通过检察权的行使,一方面以分工合作的方式对其他国家机关的权力进行制衡,另一方面直接对其他国家机关的行为进行监督。两者在性质地位、监督对象、监督方式、监督的法律依据以及监督阶段存在诸多不同之处,具有明显的差异性,又具有鲜明的互补性。

(一)性质地位的不同

国家监察委员会被定位为行使国家监察职能的专责机关,对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。其对行使公权力的公职人员进行监察全覆盖的客体是公职人员履职行为的公正性、廉洁性、忠诚性,以维护宪法和法律的尊严和权威。而作为法律监督机关的人民检察院,通过行使检察权,惩治一切叛国分裂国家等危害国家安全的犯罪分子,维护国家统一和安全,维护人民民主专政的制度,维护社会主义法制,保护国有经济、集体经济、非公有制经济的合法权益,保护国家、集体、公民、法人和其他组织所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利,保障社会主义现代化建设顺利进行,从而维护宪法、法律、法令、政令的统一正确实施。两者从履行反腐败专门职能与法律监督专门职能方面共同构成国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。

(二)监督对象不同

根据《中华人民共和国监察法》相关规定,监察委员会对中国共产党的机关、人大、政协、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;国有企业的管理人员;公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育事业单位的管理人员;基层群众性自治组织中从事管理的人员;其他依法履行公职的人员等六类行使国家公权力的公职人员遵守道德规范的情况,依法履职、秉公用权、廉洁从政等遵守法律法规法令政令规范的情况以及是否具有涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为进行监督。其监督对象是自然人而不是组织,具有对人性。而检察机关作为国家的法律监督机关,代表国家对法律的实施和遵守进行监督。检察院监督的对象是国家机关,包括司法机关和行政机关,针对的是国家机关的行为,而非国家机关的工作人员。正如研究者所说,在现代国家政治权力结构中,立法权、行政权和司法权属于对事权,此次改革产生的监察权则是对人权。监督对象即是责任主体,也就是相应法律后果的承担者。一旦公职人员存在腐败行为,则应由其本人承受国家监察委员会对其进行的调查和处置。而检察院发现法院的判决、裁定或者行政机关的作为或者不作为违法,则由法院或者行政机关来承担相应的法律后果,即重新审理案件或者作出相应的行政行为。

(三)监督方式不同

《监察法》规定了监察委员会履行监督、调查、处置三项职权和采取的十二项相关措施。对于监督对象已经构成违纪违法但尚未构成职务犯罪的,监察委员会多采用谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、询问证人、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等方式进行一般调查,根据调查结果直接作出党内纪律处分和行政处分实体性处置决定;对于监督对象涉嫌职务犯罪的,监察委员会可适用讯问、留置、技术调查等监察措施展开调查活动,对于犯罪事实清楚证据确实充分的作出移送检察机关提请公诉的程序性处置决定。相较于监察委员会监督方式的多样化特征,检察机关法律监督方式的程序性特点更为明显。一方面,检察机关的监督方式必须依法定程序行使;另一方面,检察机关的权力行使不仅具有程序意义,而且具有一定的评价性、引导性、制约性、裁断性和强制性等特点。检察机关对涉嫌职务犯罪调查活动是通过司法审查这一特定办案活动进行的;而对公安机关(国家安全机关)立案和侦查活动、审判机关的审判活动、监管改造机关的刑罚执行活动、监管改造活动等是否合法实施法律监督亦是通过办案程序进行的。这些监督方式都不能直接改变监督对象的行为结果,具有程序的意义,而不是具有终局和实体的意义

(四)监督法律依据不同

监察委员会履行监督职责的依据不仅包括《宪法》和《监察法》,而且包括党章党规党纪规范、政务法律法规法令政令规范。这表明监察委员会对其监督对象课以高于普通公民的义务要求。检察机关的法律监督是对监督对象行为的合法性进行监督,其适用的依据主要是《宪法》《立法法》《人民检察院组织法》《刑法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》《民事诉讼法》《检察官法》等法律规范。前者的出发点和落脚点是建立对公职人员履职用权的监督全覆盖可坚持可度量可评价的监察标准体系,形成全面监督、缜密调查、严格处置的监察体系,实现不敢腐、不能腐、不想腐长效机制的构建。后者的出发点和落脚点则是建立国家安全与制度安全检察、刑事审查批捕起诉、刑事诉讼活动监督、职务犯罪审查、民事行政检察、法律实施检察的标准体系,推进法律监督体系和监督能力现代化,实现维护宪法和法律统一正确实施的目标。

(五)监督的阶段不同

从监察委员会整合了政府的监察局(厅)、预防腐败局以及检察机关查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等部门的相关职能可以看出,监察委员会的监督不仅包括了职务违法犯罪行为的事中监督和事后监督,还包括了事前的监督,也就是预防。这就意味着监察委员会对公职人员的监督不受时间的限制,实行终身监督。中国共产党十八届四中全会明确提出建立重大行政决策终身责任追究制度,体现了对行使公权力的人员实行终身监督的政策导向。而中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》提出监察体制改革的最终目标就是要“构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”,监察监督的终身性正是构建上述机制的必要条件。检察机关的监督通常是事后的监督,无论是对法院的审判行为,还是对行政机关的执法行为,都是在监督对象的行为已经做出之后进行监督,在其他国家机关行使权力的行为作出之前,检察机关不得进行预先干预。即便是对行政机关不作为的监督,也是基于行政机关负有作为的法定义务而不履行,这种不作为已经构成违法,因此检察机关督促其履行也属于事后监督。之所以存在监督阶段的不同,是因为监察监督的对象是自然人,而检察监督额对象是国家机关。从性质上来讲,检察监督是一种国家权力对另一种国家权力的评价,在被监督的权力尚未行使之前即予以评价,就属于权力的越界,事实上会形成法律监督权对其他国家权力的不当干预。

综上所述,监察委员会监督与检察机关法律监督之间的差异构成了二者的互补,为二者共同构建严密的社会主义监督制度提供了可能,也为在遵循监察委员会监督和检察机关法律监督各自特点的基础上推进制度创新,实现二者职能的良好衔接创造了有利条件。

三、检察权与监察权的衔接

监察委员会成立以后,我国将形成一个新的、更全面的权力制约体系。在这个体系中,检察院和监察委员会分工负责、各司其职、各尽权责。《监察法》赋予了监察委员会对涉嫌职务犯罪案件调查的职权职责。依据《监察法》第四十七条的规定,对监察机关移送的案件,人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。人民检察院经审查,认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定。这就使得职务犯罪调查活动与刑事诉讼程序之间产生了有序链接与无缝对接。检察机关作为国家法律监督机关,履行审查逮捕、审查起诉、补充侦查、出庭支持公诉、诉讼监督、提出没收违法所得申请等职能,必须建立严密规范的司法审查运行机制,使司法审查实质化、程序化、规范化和制度化,充分发挥检察机关法律监督的作用。

(一)树立司法审查实质化的理念。思想引导行为,理念决定行动。检察机关实现对职务犯罪调查实质化审查的前提是以正确的理念作为引导,使检察机关对职务犯罪调查的司法审查不偏离监察体制改革的轨道,不偏离其法律监督机关的属性,不偏离国家法治化建设的进程。这一理念的树立,可扭转检察机关在法律监督过程中长期存在的“重打击犯罪轻人权保障”“重实体轻程序”“重配合轻制约”的传统思维定势,规范检察机关对监察机关职务犯罪调查活动及程序的司法审查,准确有效地执行法律,实现构建统一、集中、高效、权威的反腐败法治体系之价值目标。

(二)设立专门的职务犯罪审查职能机构。检察机关依法对监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的涉嫌职务犯罪案件进行审查,是其履行“司法审查”的基本职能、坚持宪法赋予其法律监督性质地位的重要内容。应设立专门的司法审查职能机构,由一个专门部门或办案组统一履行职务犯罪检察职能,负责对监察委员会调查案件进行审查,专门与监察委员会进行办案衔接,完善监察委员会职务犯罪调查与刑事诉讼的程序衔接机制。以此为契机推动检察机关内设机构的优化改革,为组建新的办案组织,实行新的办案运行机制奠定基础。

(三)构建以专业化为特征的“捕诉合一”检察运行模式。依据《监察法》第45条第4款、第47条等规定,监察机关对涉嫌职务犯罪调查移送检察机关依法审查提起公诉的前提是,其依据调查结果认为犯罪事实清楚、证据确实充分,检察机关依照《刑事诉讼法》规定需对被调查人采取强制措施,进而对所移送案件材料、证据进行实质审查,查明其是否能够证明犯罪事实清楚、证据确实充分,是否构成法定起诉条件。这期间既涉及由监察机关适用留置、讯问等限制人身自由措施的程序,与检察机关适用逮捕、拘留、监视居住、取保候审等刑事强制措施程序的衔接转换;又涉及职务犯罪调查权与检察机关行使司法审查权包括阅卷权,对犯罪嫌疑人的提审权、讯问权,对相关书证、物证、证人证言的审查、核对、复审、复验权,或者重新勘验、检验、鉴定以及采取相关侦查措施的自行侦查权,对需要补充核实的退查权,起诉权、出庭支持公诉权,不起诉权,提出没收违法所得申请等等。这两类不同性质权力运行的衔接与制约,还涉及到监察机关作为政治机关与检察机关作为法律监督机关性质地位的坚守,必须构建互相配合、互相制约的权力运行机制。因而,探索构建“捕诉合一”的职务犯罪司法审查模式,统一履行审查逮捕、审查起诉、补充侦查、出庭支持公诉、刑事诉讼监督等职能,既能充分发挥惩治职务犯罪与保障人权、维护实体正义与程序公正的制度优势;又能彰显审前程序检察机关有效整合涉嫌职务犯罪调查资源,刑事诉讼活动资源,发挥其以公诉引导调查,严把职务犯罪案件审查批捕、审查起诉的“事实关”“证据关”“法律关”,确保职务犯罪公诉案件质量,既防止审查起诉环节遗漏职务犯罪,又及时排除非法证据,有效制约职务犯罪调查权,防止冤错案件的发生,使职务犯罪案件经得起“以审判为中心”的刑事诉讼构造及其运行模式的检验,把职务犯罪案件办成“铁案”。

(四)完善司法审查责任制。按照“谁审查谁负责、谁决定谁负责”的原则,完善检察官司法审查的权力清单、责任清单、负面清单,检察官在授权范围内依法独立对监察委员会职务犯罪调查活动和程序进行审查,对决定是否逮捕、变更强制措施、提起公诉、出庭支持公诉、提出抗诉,不起诉,决定是否退回补充调查,是否自行侦查,对监察机关提请的不起诉复议、复核是否维持或者变更等结果的质量终身负责。为此,一方面应建立以检察官职业能力等级为核心、以司法责任制为保障、以奖惩绩效考评为支撑的司法审查运行机制,加快建立司法审查的职业化、专门化、规范化的专门队伍,增强司法审查的公正公信,使法律监督的定位实质化、程序化、标准化和精准化。另一方面,根据中国特色检察制度体系及检察权运行模式,借鉴域外对检察官行使职权的管理方式,遵循“检察一体”“上命下从”的检察原则,通过对上级检察院领导下级检察院,检察长领导检察院工作,检委会对重大事项、重大案件进行决策等制度优势、成功经验进行创新性挖掘,发展完善以检察官办案责任制为核心的检察办案组织体系与运行模式,以加强对检察官行使重大检察权的规制,防止检察权滥用。

(五)注重大数据、云计算、人工智能、监察与司法“信息资源池”应用于司法审查,搭建司法审查平台,创新司法审查工具,形成检察与行政执法、监察委员会、审判“互联互通”“共建共享”的现代司法审查新格局,加快推进司法审查体系和司法审查能力现代化。

           (本文作者:信宜市院 谭瑞莲、廖嘉玲)

 
本网站禁止复制或镜像 CopyRight © 2019 All Rights Reserved. 版权所有 茂名市人民检察院
主办:茂名市人民检察院 技术支持:茂名市信息技术开发公司 网站管理:进入后台管理
电话:(0668)2938032 地址:广东省茂名市茂南区迎宾三路
建议您使用IE9+、FireFox、Google Chrome,分辨率1280*800及以上浏览本网站,获得更好用户体验。
总访问量:3069864 人次 昨日访问:1873 人次 今日访问:1239 人次 日均访问:1366 人次